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如何配合检察机关开展公益诉讼?
来源: | 发布时间:2020-03-27 | 【关闭】

    《自然资源行政应诉规定》第十一条规定“ 自然资源主管部门应当积极配合检察机关开展公益诉讼工作”。

  公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。与英国、美国等国家大多由总检察长个人或者社会组织提起公益诉讼尤其是行政公益诉讼的制度有所不同,中国创造性地提出了由检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼,为全世界公益诉讼理论贡献了中国智慧和中国方案。根据《行政诉讼法》第二十五条和《民事诉讼法》第五十五条的规定,行政机关既可以作为行政公益诉讼的被告,也可以作为民事公益诉讼的原告。鉴于《规定》主要涉及行政公益诉讼,下面主要就行政公益诉讼的规定进行解读。

  行政公益诉讼的基本特点

    检察机关要提起行政公益诉讼,从前提条件来看,对生态环境和资源保护等四大领域负有监督管理职责的行政机关存在不作为或者乱作为、致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,这两个条件缺一不可。

    从程序上来看,包括诉前检察建议和诉讼两个阶段。检察机关提起行政公益诉讼之前必须向行政机关发送检察建议书,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在15日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。从适格主体上来说,人民检察院在行政公益诉讼中的地位是“ 公益诉讼起诉人”,被告是对特定领域负有监督管理职责的行政机关。从管辖法院上说,基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。从起诉材料来看,检察机关需要向人民法院提供两项证明材料,即被告违法行使职权或者不作为、致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料,以及检察机关已经履行诉前程序、行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

    从结果上来看,如果行政机关确有不作为或乱作为,人民法院可以根据情况下达确认违法或确认无效、撤销或部分撤销后重新作出行政行为、责令履行、变更等判决;如果被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,人民法院判决驳回诉讼请求。

  自然资源领域行政公益诉讼基本情况

    《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼四大领域中,除食品药品安全之外,生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等其余三项均与自然资源管理密切相关。近年来,检察机关也在积极探索行政公益诉讼“ 等外”领域,例如:最高人民检察院向教育部发出的第一号检察建议即关注未成年人综合保护,这并非《行政诉讼法》规定的传统四大领域。

  具体到自然资源领域行政公益诉讼,主要有“ 四多”的特点:一是数量多。据统计,行政公益诉讼试点开始至20173 月,试点地区检察机关办理的诉前和诉讼程序案件中,涉及自然资源领域的至少有2470 件(包括林业和草原主管部门的案件),几乎占案件总数的一半。2018 年全国检察机关办理公益诉讼案件共11 万余件,其中自然资源和生态环境领域近6 万件,主要涉及8 大部门,占半数以上。二是基层多。2018 年,全国除7件涉及省级自然资源主管部门的案件外,其余公益诉讼案件均集中在市县级自然资源主管部门。三是行政机关败诉多。除极个别案件是检察机关撤诉或者诉讼终结外,93%以上的案件以行政机关败诉告终,这也是所有行政机关公益诉讼案件的普遍特点。四是类型多。自然资源领域行政公益诉讼已从传统的违法查处、环境恢复治理、土地出让金缴纳等扩展到海洋生态、海域海岸线和海岛修复、不动产登记、闲置土地处置等。

  积极协同检察机关做好行政公益诉讼

  公益诉讼事关生态文明建设,事关全面推进依法治国,事关国家治理能力体系和治理能力的现代化。通过检察机关的外部监督,能够更好地促进自然资源主管部门依法行政,更好地保护自然资源和生态环境,重塑外部执法环境、调整内部工作机制、降低廉政风险,全面促进自然资源管理法治化。

  公益诉讼试点伊始,自然资源管理系统就将落实行政公益诉讼制度作为一项重大政治任务,予以高度关注。自然资源部领导也多次对公益诉讼工作作出重要批示,争取与最高人民检察院在保护自然资源、推进行政公益诉讼方面进行更为广泛、更有深度的合作。2018 年,会同最高人民检察院和生态环境部等九部委联合下发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,并探索借助检察机关刑事、民事、行政、公益诉讼四大职能推动自然资源管理。具体来看,自然资源主管部门可以和检察机关从以下几方面协同配合推进行政公益诉讼:一是探索建立行政检察与行政执法衔接的信息平台,实现自然资源主管部门发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现自然资源主管部门可能存在履职问题时提前预警、启动公益诉讼程序网上告知等功能。二是构建重大情况通报制度。检察机关和自然资源主管部门任何一方获得的涉及自然资源行政执法及公益诉讼的重大舆情,应当及时相互通报,共同研究制定处置办法,回应社会关切。三是建立联合开展专项行动制度。双方开展的涉及对方工作范围的专项行动等,可邀请对方参与,充分发挥检察机关公益监督、刑事司法等职能,充分发挥自然资源主管部门行政执法、勘验检查、卫星遥感等职能和技术优势,形成工作合力。四是建立联合培训制度。湖北省自然资源厅就曾与湖北省高级人民检察院联合举办了法治培训,组织省内200 余名自然资源管理系统和检察机关的领导干部,开展了形式多样、内容丰富的调研和培训,是联合培训制度的一次生动实践。五是建立联席会议机制。六是建立日常联络机制。

  行政公益诉讼中需要把握的两个关键

  一是注重把握诉前程序关键环节,将落实诉前检察建议,积极整改作为重中之重。20181 月~11月,全国检察机关共立案公益诉讼案件89523 件,其中提起诉讼的仅2560件,诉前程序案件占比高达96.84%,诉前程序行政机关整改率达到94.42%。自然资源主管部门一旦面临公益诉讼,要与检察机关充分沟通交流,明确整改的具体要求,从行政权力本身、行政管理现状、行政管理过程中遇到的现实困难等角度考量,由行政机关向检察机关充分全面地作出回复及说明后,争取检察机关的理解支持,力争在诉前程序解决问题。

    二是注重把握履职边界。实践中,对于部分公益诉讼案件中,行政机关如何作为才算履职到位,检察机关和行政机关认识存在分歧。自然资源主管部门如果已经履职尽责,国家利益和社会公共利益却仍然处于受侵害的状态,建议与检察机关讲事实、摆道理、拿依据,明确行政机关履职边界,规范启动公益诉讼的条件。

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